農地抵押再探索 仍未形成可持續可復制模式_0

農地抵押再探索 仍未形成可持續可復制模式

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成都市區向西25公裡，崇州市，此地因土肥糧豐素有“天府糧倉”之稱。   隆興鎮黎壩村位於崇州南部，農田均由自流灌溉。在通往黎壩村的路上，能看到一座座育苗大棚，這些大棚由該村的楊柳農民專業合作社(下稱楊柳合作社)所有。“我們今年要擴大經濟作物種植規模，所需資金已通過貸款解決瞭。”楊柳合作社理事長陳永建對《財經》記者表示。   陳永建所說的貸款是合作社通過土地承包經營權抵押獲得的。2010年12月1日，該合作社以101.27畝土地五年的承包經營權作為抵押，從成都農商銀行崇州支行獲得16萬元的授信額度貸款，貸款利息比商業貸款低30%。   2010年底，成都開始試行農村土地承包經營權抵押貸款，崇洲市即為試點之一。   隨著農地流轉規模的擴大，農村的金融需求更加旺盛。但對農民來說，手中雖握有“長久”不變的農村土地承包經營權，卻難靠其獲得信貸支持。   首先是現行法律不允許此類用益物權用於抵押貸款。《擔保法》《土地管理法》《農地承包法》都明確規定，“農地承包經營權不能抵押”。2007年10月1日生效的《物權法》也未能做出突破。其次，決策層和學界普遍擔心，承包經營權抵押後，農民面臨“失地”等一系列風險。   但在金融創新和城鄉統籌的背景下，多個省份自2008年開始就已進行種種嘗試。   2010年7月，央行、銀監會、證監會、保監會在總結試點經驗後，決定“探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務”。   從全國已有試點看，各地雖依本地實際制定瞭一系列市場化運作流程和機制，但信貸風險最終仍由政府通過財政專項資金“兜底”。成都試驗也是如此。   與其他地區僅在局部試驗的做法不同，成都此次醞釀著先期試點後，即在全域推行。   試水耕地抵押   2010年12月1日獲得授信一周後，銀行即將首期6萬元貸款打到瞭楊柳合作社專用賬戶上。   按照雙方約定，合作社所獲兩年期貸款6萬元，將全部用於種植經濟作物羊肚菌，規模為10畝。據合作社理事長陳永建估算，按現有行情，每畝羊肚菌可賣出0.9萬－1.2萬元，畝均純收入在5000元以上。“單憑這筆收入，連本帶息兩年還清沒啥問題。”   這是成都首宗農村土地承包經營權抵押貸款，其得以貸款成功，與成都市、崇州市政府的推動密不可分。   2010年9月11日，崇州市農村發展局(下稱農發局)局長陳鑫主動聯系陳永建，將農地承包經營權可用於抵押的新政策告知陳。   此四個月前的2010年5月，黎壩村15組的30戶農戶以101.27畝土地承包經營權入股，組建楊柳合作社。合作社采取“利益共享，風險共擔”機制，對土地實行規模經營。農戶們約定，在大春種植富硒水稻，小春則種蔬菜、食用菌等經濟作物，合作社的年經營純收入的90%按股分紅，剩餘10%留作公積金、風險金和工作經費。   2010年9月17日，合作社召開成員大會，經過討論，全體成員同意次年小春種植經濟效益好的羊肚菌，先期規模為10畝。但經估算後發現，前期投入資金缺口至少5萬餘元，當場有成員提出通過增資的方式籌資，但遭到監事會否決，理由是“合作社目前分紅不多，讓成員再出錢不合適”。   陳永建即將農地承包經營權可抵押貸款的消息告知合作社成員。眾人討論後認為，既然有政府的支持，運作風險應該不大。當日即達成一致，決定貸款。   此後，陳永建代表合作社與崇州農發局多次磋商後，擬將101.27畝土地五年經營權作為抵押，申請貸款。   10月18日，楊柳合作社再次召開成員大會，全體成員通過簽字、摁手印的方式，對抵押事項予以認可。當日，合作社向崇州農發局提出辦理合作社土地經營權證申請。10月30日，崇州農發局向其頒發瞭《農村土地經營權證》。隨後，合作社即憑權證向成都農商銀行崇州支行提出抵押貸款申請。該銀行為崇州市指定的農地承包經營權抵押貸款受理單位。   11月23日，合作社和銀行共同向崇州農發局提交抵押貸款備案登記申請。12月1日，農發局經審核進行登記，並頒發《農村土地經營權抵押登記證》。當日，楊柳合作社與銀行正式簽約。   2010年最後一個月，成都市共實現瞭四筆土地承包經營權抵押貸款，貸款對象各不相同。   12月16日，崇州市榿泉鎮群安村村民向莉君以6.84畝土地11年承包經營權作抵押，獲得5萬元貸款，按照合同約定，這筆貸款隻能用作“農傢樂”經營使用。27日，青白江區城廂鎮十五裡村村民芮興佳用自傢兩塊承包地抵押，獲得8萬元貸款用於擴大養殖規模。   另一筆貸款則由崇州市萬豐農業開發有限公司獲得，這傢公司花費525萬元租下崇州市大劃鎮白果村150畝土地，租期40年，用於發展花卉苗木生產。12月10日，該公司以150畝土地39年的經營權作為抵押，獲得貸款授信300萬元，用於擴大特色農業和休閑觀光項目。   政策探源   成都的此次農地抵押試驗肇始於實行多年的農村產權制度改革。   2007年，成都獲批“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，其試驗內容即包括“農村金融制度改革”。2008年汶川地震之後的農房災後重建，促使此項改革進程加快。   在汶川地震中，成都市共有67萬戶房屋毀損，其中14.6萬戶農房需重建，33.4萬戶農房需維修加固。   2008年，經國務院允許，地震災區在重建中獲得“拓寬農村貸款抵押擔保范圍”的特殊政策。為解決重建資金缺口，成都市政府註資10億元，成立市、縣兩級政策性農村產權融資擔保公司，為受災農戶利用宅基地、房屋產權融資提供擔保。按照成都市政策，農戶將宅基地使用權，以及未來重建的房屋抵押給擔保公司，就可向金融機構申請最高6萬元、最長期限八年的貸款，並享受貼息。如發生貸款違約，市、縣兩級財政承擔銀行損失中的八成。   在災後重建的特殊背景下，“農村宅基地不得用於抵押”的法律規定在成都被突破。截至2010年底，各金融機構為成都2.3萬戶農戶發放貸款11.37億元。   成都農商銀行副行長周興雲表示，在上述業務交往中，他們發現農民逾期不還款的比例極低，“這增強瞭銀行和農民打交道的信心。”   此次突破為成都以後在農村金融領域改革積累瞭經驗。2009年底，成都公佈瞭“成辦發［2009］59號”文件(下稱59號文)。文件涉及“三權”——土地承包經營權、集體建設用地使用權和農村房屋產權抵押。59號文的意義在於，進一步擴大瞭在農村的法律擔保范圍。   作為試驗區的成都市通過制度設計，在國內首次就農村產權抵押貸款主體、貸款申請、債權實現等做出明確規定。在前兩個方面，農村產權和其他產權的抵押貸款辦理的差別已大為縮小。   而在債權實現方面，59號文規定，債務人無法償還的，抵押權人可將抵押品流轉所得價款受償，也可由農村房屋所在集體經濟組織，或由農村產權抵押融資風險基金收購。前者需要抵押雙方協商，後者則不需銀行處置抵押物，最終由政府性風險基金負責“兜底”。   59號文發佈的同時，成都市農村產權抵押融資工作領導小組成立。關於價值評估、風險處理等配套細則陸續出臺。但據瞭解，此後的一年多時間裡，59號文並未真正得到實施，大部分商業銀行觀望，本地銀行也頗為謹慎，即使有涉農貸款，也大多通過政策性農村產權融資擔保公司間接放貸。   一位不願具名的成都市金融機構負責人表示，政策不明朗的情況下，銀行對風險難以評估，自然不願做這樣的抵押業務。   在成都市農委副主任王蓉看來，完成農地確權，才能為農村資源的便捷流轉提供產權保障。他認為，2010年9月成都基本完成農村產改確權，這時才具備瞭承包經營權抵押試點條件。   此外，近兩年成都市、縣兩級農村產權交易平臺的建立、運行，使得農地在更大范圍內流轉成為可能。貸款方逾期不還款，銀行可以把餘下的土地承包經營權流轉出去，而無需親自去“種地”。   確權基本完成後，成都確定青白江區、崇州市、金堂縣、雙流縣為土地承包經營權抵押貸款試點，並為全市推廣探路。成都市農委、統籌委、金融辦負責試點的執行。   2010年12月10日，成都市下發“成都市農村土地承包經營權抵押貸款工作方案”(下稱工作方案)。工作方案明確，2010年12月至2011年2月底為試點階段，2011年3月起進入全市推進階段。   在工作方案中，抵押物價值評估和風險防范機制兩個關鍵環節得到確立。在試點階段，農村土地承包經營權抵押融資設定基準價格，由各區(市)、縣政府負責制定並在本區域內試行。就金融機構擔心的貸款損失，工作方案規定瞭政府“兜底”辦法。具體就是，市、區(市)縣出資建立農村產權抵押融資風險基金，該基金對到期不能償還債務者的土地承包經營權進行收購。   成都農商銀行副行長周興雲認為，在市一級制定的確權辦證、農地流轉、風險補償等配套機制的設置，為銀行開展此類業務提供瞭基礎。   政府“控制閥”   在實際操作中，土地承包經營權作為抵押物，其價值往往難以衡量。耕地上作物的價值也因氣候、病蟲害、市場供需等因素波動劇烈。   成都市農委副主任王蓉表示，由於區位優勢、地力水平差異較大，市一級難以統籌兼顧，隻能以區(市)縣各自制定抵押評估基準價。   作為試點地區之一的崇州推出瞭“農用地分類定級標準和評估基準價”。農用地分為水田、旱田、園林、荒地四類，每類再細分若幹級別。   以水田為例，按地力、交通、排灌不同分為三級，最高一級為每畝每年1000斤大米或1700元以上，二級為每畝每年800斤大米或1300元以上，最低一級為每畝每年600斤大米或1000元以上。土地承包經營權收益，經由土地面積、基準價格、年限綜合計算得出。   以楊柳合作社為例，其所在隆興鎮農用地為水田一級，產量為每畝1000斤大米。依當地生產大米的中等價折現為每斤1.5元，101.27畝農地兩年收益為30.381萬元。按照崇州市最高額抵押比例不得超過總價值70%的規定，貸款金額最高不超過20.8萬元。最終，合作社和銀行協商最終貸款授信額度為16萬元。   合作社理事長陳永建表示，按照行情，該合作社種植的富硒水稻略高於中等折現價。“但在和銀行協商後，還是定在每斤1.5元。”   崇州市委副秘書長、統籌委主任楊林對《財經》記者表示，目前的抵押價值是由合作社和銀行雙方參考基準價約定的，並沒有通過第三方評估。他表示，待評估公司建立後，也可參考基準價對土地承包經營權評估。   土地承包經營權抵押貸款的關鍵問題在於，發生不良貸款後，如何將抵押物變現，償還銀行貸款。   從成都目前的試點看，土地承包經營權抵押的年限從5年到39年不等，但借款合同的期限皆為2年。之所以如此設計，是為防止農民到期不能還款，銀行可與農戶協商將剩餘的經營權重新轉租，以減少銀行損失。   成都做出的另一個安排是，一旦出現違約，土地承包經營權也可由成都市設立的農村產權抵押融資風險基金按基準價格收購。   2009年底，成都市設立旨在補償農村產權抵押融資中金融機構實際損失的“風險基金”。   基金由市和區(市)縣兩級政府財政按一定比例出資，是收儲農村抵押資產的專項資金。當年的規模為成都市級3000萬元，區(市)縣不低於400萬元。此後，兩級政府根據基金使用情況和新增貸款餘額按比例補充，年末結餘滾存至下年度使用。   風險基金分別在政策性擔保公司或指定機構設立專戶實行管理，封閉運行。當借款人(抵押人)履行期屆滿三個月後，抵押權人(貸款人)仍未受清償時，經雙方協商可共同向當地政策性擔保公司或指定機構提出收購抵押資產的申請，經審核後可按基準價收購抵押資產。抵押雙方的債務關系就此解除。   此後，原抵押人將抵押資產過戶給政策性擔保公司或指定機構，收購款用於清償債務。收購的資產在成都市、縣兩級農村產權交易平臺掛牌交易。如原抵押物處置後出現損失，則由風險基金承擔80%，貸款銀行承擔20%。   成都小額信貸協會會長孫獻軍認為，上述做法很大程度上消除瞭銀行顧慮。   四川大學經濟發展研究院執行院長於建瑋認為，貸款對農民和金融機構都有風險，政府作為“控制閥”可以部分解決借貸雙方的後顧之憂。他認為，在試點成功後，政府可以嘗試逐步退出，將風險完全交由作為市場交易主體的農戶和銀行控制。   “金融下鄉”未竟路   歷經多年改革，農村金融市場為農民提供的選擇有所增加。2007年以來，農村信用社在加快改革的同時，村鎮銀行、農民資金互助組織、小額貸款公司等新型農村金融機構在全國迅速建立。即使如此，供需仍遠未達到均衡。   2011年1月，農業銀行(2.61,-0.01,-0.38%)(601288.SH/01288.HK)副行長朱洪波在一次會議中透露，從全國范圍看，全部貸款中涉農貸款隻占約22%，仍有40%的農戶、50%的農業企業雖有金融需求，但得不到滿足。   各方的共識是，現有農村金融產品和服務方式急需創新，進而建立可復制、易推廣的涉農金融運作模式。   中央財經大學教授史建平認為，農村貸款難、融資渠道少是因為有價值的可抵押物不足。農業部政策法規司司長張紅宇也持此觀點。2010年12月17日，他在《財經》年會上表示，除瞭對信貸、金融部門給予政策性補貼，豐富農村抵押品是一個解決辦法。   2009年3月18日，央行和銀監會發文，首次明確“有條件的地方可以探索開辦土地經營權抵押貸款”。此後，試點在全國逐步推開。2010年7月，央行、銀監會、證監會、保監會在總結試點經驗後，決定“探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務”。   面對不可知的風險，各地政府探索頗為謹慎。從成都目前有限幾個試點看，土地承包經營權抵押的年限遠高於借款合同的期限，銀行風險降低的同時，農戶或者合作社的貸款規模就縮小瞭。   在記者采訪中，有農民表示，通過土地承包經營權抵押，還不如通過現有的小額貸款獲得的貸款多。該項業務分為農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款，每戶通常最高授信額度為5萬元。照此計算，楊柳合作社16萬元的授信額度，隻相當於不到四戶的最高小額貸款。   成都一位金融業人士表示，雖然小額貸款不需抵押和質押，申請程序也較為簡單，但農民很少將其用於農業再生產，“原因是種地的收益低。”該人士表示，以往種植大戶、合作社、農業公司經營的土地較多，卻無法憑借土地獲得貸款。“土地承包經營權抵押貸款，主要解決這些人和經濟組織的融資需求。”   此外，在金融機構風險下降的另一面，農民手中的土地承包經營權可能被低估。   按照目前成都市政策，評估基準價格目前依照水稻、小麥等傳統作物的產出計算。而與之相對應的實際情況是，種植傳統作物的農戶、合作社對資金需求往往不大，而種植經濟作物的農戶、合作社即使可以和銀行協商估價，也隻能參考基準價格而定。成都一位金融業人士認為，土地承包經營權的價值被低估後，其融資功能就極為有限。   此外，目前多個省份的試點，都是由政府指定的本地銀行，全國性的商業銀行出於自身效益考慮，並無太大積極性。   而從成都已有試點看，雖依本地實際制定瞭一系列市場化運作的流程和機制，但最終的信貸風險仍由政府通過財政專項資金“兜底”。   “政府‘兜底’的做法，隻是事後的風險規避，解決不瞭銀行入場積極性的問題。”成都市社科院副院長陳傢澤認為，此次金融創新如要可持續、可復制，政府的風險保障機制應讓位於激勵機制。他認為，政府用財政補貼等一列優惠政策加以引導，金融機構“下鄉”才有動力。   四川省社科院副院長郭曉鳴則認為，由於農村金融產品收益率偏低，短時間內政府還沒辦法完全抽身。而真正的市場化，需要在全國層面的財政、金融政策做出調整。“上述政策的配套改革，成都自身是沒法做到的。”   Tags:樓宇按揭,樓按,物業按揭,按揭貸款,按揭計算機,Finance Company,借錢,財務,財務公司,Property Mortgage